|
В том, что касается сил, стоящих за тенденцией к централизации, наши знания крайне ограничены. Очевидно, что централизацию сделало возможным улучшение коммуникаций. Когда правительственные чиновники в любое время могут говорить по телефону со своими представителями по всему миру, то нет необходимости предоставлять им право принятия решений. Однако почему некоторые виды деятельности "подталкиваются" на все бо-лее и более высокие уровни управления, часто остается неясным. Изложим некоторые умозрительные гипотезы о природе сил, стоящих за централизацией.
Влияние государственных расходов. Этот фактор достаточно очевиден. Совокупные правительственные расходы постоянно растут и составляют уже значительный процент национального дохода, поэтому решения о распределении ресурсов страны поднимаются на более высокий уровень. С ростом правительственных расходов возникла необходимость централизованного рассмотрения проекта ассигнований. Эта тенденция особенно усилилась, когда правительство взялось адаптировать свою политику расходов, исходя из циклов деловой активности.
Всеобщая вера в действенность закона. Вполне возможно, что централизации способствует и этот фактор. Если надо, чтобы все должностные лица придерживались определенных стандартов для принятия решений в какой-то области, то будет предложено принять законы, предписывающие эти стандарты, или создать соответствующее учреждение. Так, широкое одобрение "более этических стандартов" в работе с персоналом вылилось в создание Комиссии по гражданской службе США с целью разработки и внедрения стандартов работы с персоналом среди федеральной бюрократии.
Особое внимание к определенным видам деятельности. Всеобщая вера в эффективность предписанного должностного поведения сама по себе не объясняет, почему для централизации отбираются именно те, а не иные виды деятельности, именно определенные области из всего совокупного поведения административных организаций . Когда многие знают о существовании какого-то конкретного вида административной деятельности, то почти наверняка она станет объектом централизации. За ростом интереса к какому-либо виду деятельности или какой-либо программе часто, а может быть и постоянно, следует придание этой программе более высокого административного статуса, скажем, ее выполнение переходит от отделения к отделу. Возникает вопрос, почему определенные виды деятельности привлекают внимание?
Даже если какая-либо деятельность сама по себе не рассматривается как важная социальная задача, а лишь как средство достижения важной цели, она все равно может привлекать немалое внимание. Причина в том, что средства достижения целей никогда не бывают нейтральными. Они всегда порождают последствия, дополняющие цели, которых хотели добиться, и люди оценивают эти последствия как хорошие или плохие. Таким образом, средства достижения административных целей - технологии и методы управления - в любой момент могут стать объектом нападок со стороны общественности. Например, выполняя требования военного времени, все административные учреждения использовали анкеты.
Заполнение различных анкет стало столь тяжелым бременем для мел-ких предпринимателей, что сенатский Комитет по малому бизнесу внес законопроект и добился принятия федерального закона об отчетности. По этому закону Бюро бюджета стало централизованно решать вопрос о необходимости распространения той или иной анкеты среди населения: ни от кого нельзя было потребовать заполнить какой бы то ни было бланк, если он не утвержден Бюро бюджета. Таким образом, конкретное административное средство - заполнение анкет - вызвало сопротивление со стороны мелких предпринимателей и в конечном счете было "централизовано", а его использование стало регулироваться централизованно утвержденными стандартами .
Систематизированное изучение административного управления помогло предать гласности некоторые виды административной деятельности. Исследователи сосредоточились на тех ее видах, которые не были объектом существующих научных и практических специализаций: отношения между центром и периферией, целевые субсидии штатам и городам, работа с персоналом, финансовое планирование, бухгалтерия, отчетность, закупки, связь с общественностью, с Конгрессом.
Резкий рост расходов на ту или иную деятельность тоже может привлечь к ней внимание влиятельных кругов, скажем членов Конгресса или уполномоченных по реорганизации, и за этим нередко следует ее централизация. Кажется вполне вероятным, что значительный рост расходов на государственное медицинское обслу-живание отчасти был причиной того, что Комиссия Гувера рекомен-довала создать объединенное медицинское управление. В разделе от-чета "Медицинская деятельность" комиссия указывала: "Более 40 правительственных учреждений предоставляют федеральные меди-цинские услуги. В этом финансовом году (1948 г.) они планируют израсходовать почти 2 млрд. долл., т.е. почти в 10 раз больше, чем в 1940 г."
Борьба за власть подразделений с централизующими функциями. Когда из всей совокупности видов деятельности независимой унитарной организационной единицы централизуются какие-то конкретные ее виды деятельности или области принятия решений, то создаваемые в результате этого новые подразделения с руководящими функциями часто хотят получить еще больше власти и еще более широкую юрисдикцию. Они нередко настаивают на том, чтобы им передавались все новые и новые области принятия решений.
Этот процесс иллюстрирует история ФУО. Оно было создано согласно первому реорганизационному плану Президента в 1939 г. как учреждение холдингового типа, объединившее несколько правительственных учреждений, включая управление образования, комиссию социального обеспечения и государственную службу здравоохранения. За некоторый период времени были созданы подразделения с функциями принятия централизованных решений или их проверки в таких областях, как организация и методика, персонал, финансы, поставки, юридическое обеспечение, информирование общественности, некоторые аспекты отношений федерального правительства и штатов, межведомственные и международные связи. Ясно, что к настоящему времени ведомства, ставшие первоначальными составными элементами ФУО, могут принимать лишь очень малое количество решений, если вообще могут это делать, без участия одного или нескольких организационных подразделений ФУО, обладающих централизующими функциями.
Стремление к единообразию. Это одно из серьезных оснований для централизации. Сотрудники подразделений с руководящими функциями стремятся к единообразию деятельности. Для этого может быть предложено, (1) чтобы все виды деятельности были централизованы в новом организационном подразделении на самом высоком уровне либо (2) чтобы новым подразделением с руководящими функциями (например, отделом статистических стандартов в Бюро бюджета) были введены единообразные стандарты. Стремление к единообразию может возникнуть из соображений организационной стройности или оно может дать подразделению с централизующими функциями возможную замену реальной цели.
В любом случае стремление к единообразию - это мощная сила, способствующая повышению уровня административной интеграции. Конечно, единообразие иногда может служить целям управления, равно как организационной стройности или целям власти. Например, желание людей за одинаковую работу получать одинаковую зарплату может быть достаточным основанием для единообразной должностной классификации и единообразных тарифов заработной платы. Однако можно указать на многие случаи единообразия, которые не могут быть объяснены подобным образом.
Имитация. Вполне вероятно, что в каких-то случаях цент-рализация связана с неосознаваемой мимикрией. Когда какая-то деятельность выбирается для централизации на определенном уровне, то нередко за этим следует предложение либо провести централизацию этой деятельности всем учреждениям, либо осуществить централизацию на более высоком уровне. Хотя это трудно доказать, но возможно, что централизация некоторых аспектов отношений федерального правительства со штатами в соответствующем отделе ФУО в какой-то мере имеет нечто общее с рекомендацией Комиссии Гувера создать федеральное агентство по связям правительства со штатами. В области нормирования существование "секторов планирования" и "контрольно-аудиторских секторов" в местных отделениях нормирования привело к созданию "отделений планирования" на уровне ведомства (бюро) и к постоянной агитации за создание ведомственного отделения контроля и аудита со стороны некоторых сотрудников подразделений с руководящими функциями .
Подытожим наши размышления относительно факторов, стоящих за процессом централизации. Во-первых, совершенствование коммуникаций сделало возможной гораздо более высокую степень централизации. Во-вторых, централизация может быть вызвана: 1) желанием подчеркнуть значение какой-то конкретной деятельности; 2) верой в эффективность нормированного поведения; 3) стремлением к единообразию; 4) желанием большей власти со стороны подразделений с руководящими функциями; 5) тем, что применяемые в управлении средства достижения цели никогда не бывают нейтральными. В-третьих, выделение конкретных видов деятельности из всех возможных может являться результатом: 1) резкого роста затрачиваемых на нее финансовых средств; 2) рекламы, созданной исследователями управления, или 3) влияния, которое этот вид деятельности оказывает на интересы и ценности больших групп населения.
В следующей главе мы увидим, какие выводы могут быть сделаны из этого анализа применительно к проблемам, возникающим в крупных организациях.
Роскошная техничная продажа дисковых пил свежие поступления прямо из китая.
|
